En Panamá nuestro equipo de voluntariado ha prestado apoyo en la consultoría para el desarrollo de mecanismos de financiamiento para el acceso a energía eléctrica.
A inicios de este año 2023 el grupo de voluntarios de la Fundación culminó su contribución en una consultoría para el Gobierno de Panamá en colaboración con Waya Energy, empresa formada por el Universal Energy Access Lab MIT-IIT Comillas.
Comunidad rural aislada en Panamá
El acceso a la electricidad tiene un papel fundamental en permitir el desarrollo económico, el empleo local y la mejora del bienestar de la población.
Panamá tiene una cobertura del servicio eléctrico superior al promedio de América Latina y el Caribe, pero todavía 3 de cada 100 hogares panameños, cerca de 100.000 viviendas, carecen totalmente de suministro eléctrico. El porcentaje no electrificado es pequeño, pero está muy concentrado en las comarcas indígenas donde las tasas de electrificación son muy reducidas.
En dichas comarcas se concentra la pobreza y la falta de infraestructuras y de servicios, y donde es costoso proporcionar acceso a la electricidad.
El desarrollo económico que permitirá reducir la brecha entre las zonas no electrificadas y el resto de la población del país, y la recuperación de la crisis del Covid-19 en las áreas más desfavorecidas, sólo tendrá lugar con un suministro eléctrico asequible y confiable para todos.
Relación entre pobreza multidimensional y alumbrado eléctrico en el hogar en 2019 (con base al trabajo realizado por el PNUD a partir de datos de la Encuesta de Propósitos Múltiples, INEC). Fuente: SNE
El 9 de marzo de 2022 el Consejo de Gabinete de la República de Panamá aprobó la Estrategia Nacional de Acceso Universal (ENACU) y la creación de la Comisión Interministerial de Acceso Universal para la adopción e implementación de dicha estrategia.
Estos hechos demuestran el compromiso del Gobierno de Panamá para conseguir el acceso universal a la energía de todos los panameños en el 2030. La ENACU define el camino a seguir y los aspectos más relevantes a considerar.
La consultoría ha analizado la situación de acceso eléctrico en Panamá, especialmente en la identificación de las barreras para el acceso universal desde los aspectos institucionales, del marco legal y regulatorio, de los modelos de desarrollo de los proyectos de electrificación, y de los modelos de suministro incluido su modo de financiación.
Respecto a éstos últimos se han considerado los tres modos de electrificación: extensión de red (ER), minirredes (MR) y sistemas fotovoltaicos aislados (SFA), dentro y fuera de las zonas concesionadas a las empresas distribuidoras. También se ha analizado el estado de los subsidios eléctricos actuales en su rol de facilitar el acceso universal.
Se seleccionaron las mejores experiencias internacionales en cuanto a acceso universal, especialmente en países con situaciones de acceso análogas a la de Panamá. Dicha situación se caracteriza por ser países de renta media alta o alta, con elevadas tasas de electrificación y con dificultades para electrificar la que se ha dado en llamar “última milla”.
Los aspectos que se han considerado son:
- la planificación integrada del acceso universal,
- la asignación de responsabilidades,
- las concesiones,
- y los modelos de negocio o de suministro para extensión de redes, minirredes y sistemas fotovoltaicos aislados.
En base a todo lo anterior se han propuesto recomendaciones para acometer los siguientes pasos hacia el acceso universal en Panamá.
Todo ello se debe enmarcar en los cuatro principios básicos de la electrificación:
- acceso universal,
- integración de los tres modos de electrificación,
- viabilidad económica del modelo y
- enfoque al desarrollo económico y social.
Considerando el reducido marco temporal hasta el 2030, se ha evitado recomendar transformaciones legislativas que requerirían largos procesos para las modificaciones.
Estas son las principales recomendaciones:
Plan Nacional de Acceso Universal a la Electricidad
En primer lugar, conviene elaborar un Plan Nacional de Acceso Universal a la Electricidad (PNAU), que parta de los resultados de una planificación eléctrica integrada (PEI) con un alto nivel de granularidad geoespacial, y que proporcione las características a nivel de prediseño de las extensiones de red, las minirredes y los SFA a instalar con el criterio de mínimo coste.
Para poder llegar a la meta en el 2030 es necesario disponer de un plan que aúne los compromisos de los diferentes agentes implicados, y de una metodología para llevarlo a cabo. La planificación eléctrica integrada contenida en el PNAUE va a facilitar el número de instalaciones en zonas concesionadas y no concesionadas y cuantas deben acometerse con cada modo de electrificación. Esas cifras darán mayor certeza a la cuantificación del esfuerzo necesario.
Asignación de responsabilidades
La Secretaría Nacional de Energía (SNE), dentro de sus funciones, ha de liderar el proceso de acceso universal. Y la Comisión Interministerial de Acceso Universal, bajo la coordinación del secretario nacional de energía, como organización responsable de la implementación de la ENACU, ha de coordinar los temas entre los diferentes organismos con responsabilidades en el acceso universal y que están representados en la misma.
Conseguir el acceso universal en el 2030 requiere un esfuerzo de electrificación muy superior al llevado a cabo en los pasados años. Para ello, todas las organizaciones implicadas deben reforzar sus estructuras y recursos. Y especialmente aquellas instituciones que están más implicadas como es el caso de la SNE, la Oficina de Electrificación Rural (OER) y Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP). Pero también las Empresas Distribuidoras (ED) deben incrementar muy significativamente sus planes de electrificación rural.
En el nuevo contexto, es imprescindible acometer y resolver el problema de la operatividad de OER. Para ello e independientemente de mejoras incrementales en sus capacidades y recursos, es conveniente dar mayor grado de autonomía a la OER para la disponibilidad de los fondos de electrificación, compatible con el necesario rigor en la gestión de estos.
Hay que abordar las adaptaciones regulatorias necesarias para que la remuneración de los operadores sea incentivadora de la electrificación rural y facilitar así que las ED inviertan en la electrificación de zonas remotas o con población dispersa. Las remuneraciones se deben adaptar a la nueva realidad de una distribución eléctrica con mayores costes operativos. También es necesario desarrollar una regulación específica sobre los SFA, para lo cual se ha desarrollado un borrador que la SNE, si lo considera conveniente, puede hacerlo llegar a ASEP como documento inicial de trabajo.
Modelos de suministro
Se han propuesto los modelos de electrificación para cada modo de electrificación y para zonas de concesión y fuera de ellas, que, a juicio de esta consultoría garantizan de forma más fiable poder conseguir el acceso universal en el tiempo requerido.
Ejemplos de salidas gráficas de REM sobre extensión de redes, minirredes y SFA
Modelo económico-financiero
En cuanto a la evaluación de los costes de electrificación universal se han simulado en un modelo financiero un conjunto de escenarios definidos en función de diferentes variables y siempre basándose en las mejores estimaciones en cuanto a porcentajes de cada modo de electrificación (ER, MR y SFA) en zonas concesionadas y fuera de ellas.
Escenario de referencia
En el escenario de referencia, donde las tarifas se adaptan para cubrir los costes de Administración, Operación y Mantenimiento (AO&M), las concesionarias electrifican toda la demanda en sus zonas de concesión, la OER acomete las inversiones en ER en zonas no concesionadas y se atraen empresas para invertir y operar las MR y SFA en zonas no concesionadas, los ingresos actuales, principalmente provenientes del Fondo de Electrificación Rural (FER), son suficientes para acometer las inversiones de OER en ER y aportar el subsidio necesario para las MR y SFA en zonas no concesionadas.
Es decir, en este escenario no es necesaria, ninguna aportación del Gobierno de Panamá.
También se muestran los resultados en los casos en que el Gobierno de Panamá quiera coinvertir en zonas concesionadas y en MR y SFA en zonas no concesionadas.
Otros escenarios contemplan que los ingresos anuales por FER pudieran ser de USD 5M o de USD 10M, dado que la consultoría no pudo establecer un valor consistente con las aportaciones de anteriores años al no haber podido disponer de dichos datos.
La intención con los diferentes escenarios económicos financieros ha sido ayudar a la toma de decisión, mediante la aportación de información cuantificada de la repercusión económica tanto para el Gobierno de Panamá como para las empresas distribuidoras y las empresas proveedoras del servicio eléctrico fuera de red, de las diferentes opciones sin excluir ninguna otra.
La solución finalmente a adoptar será una decisión política que puede estar en línea con alguno de los escenarios estudiados o puede ser una mezcla de varios de ellos u otro nuevo. Pero se pretende que cualquiera que sea la solución final se tenga una idea de su repercusión económica.
Autor: Julio Eisman Valdés, Patrono y voluntario de la Fundación Ingenieros ICAI
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