Nuestros voluntarios han trabajado en la identificación y análisis de experiencias internacionales para la aplicación de modelos innovadores de acceso a la energía.
En 2020 y en colaboración con nuestro compañero Ignacio Pérez Arriaga, el grupo de voluntarios de Acceso Universal a la Energía de la Fundación Ingenieros ICAI contribuyó muy activamente en una consultoría para el Gobierno de Colombia sobre “Identificación y análisis de experiencias internacionales en la aplicación de modelos innovadores de acceso a la energía”.
Colombia ha sufrido el más largo conflicto armado de Iberoamérica. Como consecuencia de ello, parte de la población no dispone de energía eléctrica.
Actualmente Colombia tiene una cobertura del servicio eléctrico superior al promedio de América Latina y el Caribe, pero todavía 3 de cada 100 hogares colombianos, cerca de 500.000 viviendas, carecen totalmente de suministro eléctrico.
El porcentaje no electrificado es pequeño, pero afecta a un número importante de personas que en gran parte viven en áreas rurales alejadas de las principales infraestructuras del país y donde es costoso proporcionar acceso a la electricidad, las “zonas no interconectadas (ZNI)”.
Zonas no Interconectadas de Colombia
Partiendo de una revisión de experiencias internacionales, el informe final presenta un conjunto de recomendaciones para su aplicación en el despliegue de sistemas fotovoltaicos aislados en las ZNI de Colombia.
El objetivo del estudio era apoyar al Gobierno de Colombia en la identificación y análisis de las mejores prácticas internacionales en la aplicación de modelos de negocio innovadores de acceso a la energía en áreas rurales, considerando los aspectos de inversión, gestión y mantenimiento, y el impacto socioeconómico de estas actuaciones.
Identificación y análisis de experiencias internacionales:
Se examinaron experiencias internacionales relevantes de electrificación con sistemas fotovoltaicos aislados (SFA) en los países y regiones siguientes: África subsahariana, Argentina, Bangladesh, Bolivia, Brasil, China, Colombia, Honduras, India, Kenia, Marruecos, México, Perú y Sudáfrica.
En paralelo, se identificaron algunos temas transversales que han merecido un análisis específico, siempre en el contexto de la electrificación rural con sistemas aislados: el nivel de acceso, sus costes e impactos esperados, consideraciones sobre los modelos de negocio, aspectos tecnológicos, usos comunitarios, usos productivos, aspectos de género, y una revisión de las características del servicio eléctrico en las ZNI.
Conclusiones:
Las lecciones aprendidas a partir de las experiencias internacionales analizadas y los análisis específicos se estructuraron en cuatro bloques, que se corresponden aproximadamente con los cuatro principios básicos de la electrificación:
- Planteamiento político: inclusividad, orientación social, participación privada y visión de futuro.
- Planificación integrada, caracterización de la demanda y asignación de responsabilidades en el proceso de electrificación.
- Modelos de negocio: sostenibilidad económica, técnica y medioambiental, los aspectos tecnológicos y la escalabilidad, asequibilidad, tarifas y subsidios, fiabilidad y calidad de servicio, y otros índices de desempeño.
- Mejoras de las condiciones de vida y desarrollo como objetivo de la electrificación, participación de las comunidades locales, determinación de los servicios energéticos básicos, y aspectos de género.
Recomendaciones:
Las recomendaciones finales se estructuraron de acuerdo con los siguientes temas: apoyo político e institucionalidad; planificación integrada; participación de las comunidades; el nivel básico de acceso; asignación de operador e integración de modos; cuota por servicio; determinación de la remuneración regulada; tarifas reguladas; subsidios; escalabilidad; usos productivos; aspectos de operación; y condicionamientos actuales: violencia y desplazados.
Las recomendaciones más destacadas, sin pretender presentarlos de forma completa ni exhaustiva.
Apoyo político
Garantizar el acceso al servicio eléctrico no es posible sin que el Estado adopte un rol de liderazgo y desempeñe determinadas funciones que no pueden ser asumidas por ningún otro actor, como la planificación, la regulación y garantizar los subsidios. Esto requiere un compromiso político inequívoco de apoyo al acceso universal a la energía, que va más allá del desarrollo de funciones específicas. Debe ser el garante e impulsor permanente del programa.
El apoyo político debe implicar la coordinación entre los diferentes niveles del Estado. Se deben desarrollar mecanismos de control para que las diferentes instancias del Estado se vean conminadas a apoyar de forma coordinada los programas de electrificación rural.
La experiencia indica que para acometer un plan de electrificación eficaz hay que darle su tiempo, no sacrificar los plazos a condiciones electorales inmediatas, conseguir que sea política de Estado y prepararse para preservar y apoyar el proyecto ante dificultades sobrevenidas no previstas.
En general, se recomienda la creación de una unidad de gestión de la electrificación aislada en la Administración Pública a nivel nacional. Esta unidad debe dedicarse exclusivamente a la incentivación y promoción del incremento del nivel de electrificación con sistemas aislados, y a supervisar el desempeño de los proveedores del servicio eléctrico aislado.
Planificación integrada y visión de largo plazo
El Plan de Electrificación debe tener como objetivo el conseguir acceso universal en un horizonte temporal razonable y los proyectos concretos deben formar parte de un plan integrado de distribución que considere conjuntamente la extensión de red, las mini-redes y los sistemas aislados.
La electrificación ha de ser compatible con una visión sólida de futuro del sector eléctrico, lo que requiere una visión integrada del SIN y las ZNIs. Debe tenerse en cuenta que, eventualmente, usuarios inicialmente con Sistemas Fotovoltaicos Aislados (SFAs) podrán ser conectados a mini-redes o a la red del SIN. Atendiendo a lo anterior, debiera cumplirse lo que sigue:
- misma institucionalidad y condiciones regulatorias similares – dentro de lo razonable – en el SIN y en las ZNIs, incluyendo el cumplimiento del mismo código de electrificación en cuanto sea aplicable y económicamente razonable;
- opciones prefijadas y claramente reguladas “para cuando llegue la red”; y
- soluciones específicas para comunidades que no se espera vayan a ser conectadas a redes locales o al SIN.
La comunicación previa con las comunidades a electrificar, su identificación, caracterización y georreferenciación, así como su sensibilización por el proceso de electrificación – reconociendo el derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado de comunidades e individuos – es un aspecto clave para el éxito del plan y deben tenerse en cuenta los recursos necesarios para ello.
Dentro del plan de electrificación, se recomienda la priorización de las comunidades más remotas y aisladas por las siguientes razones:
- suelen tener el mayor número de necesidades básicas no cubiertas (pobreza multidimensional), y reducidos ingresos basados en economías de subsistencia;
- algunas están en áreas que han sufrido el conflicto armado durante muchos años, y donde la dotación de servicios básicos, como la electricidad, por parte del Estado resulta más perentoria.
Nivel básico de acceso y escalabilidad
Se propone un nivel mínimo único de acceso para todas las ZNI, que permita cubrir los servicios energéticos considerados básicos (iluminación, carga de celulares, radio, ventilador, TV) con dispositivos eficientes de consumo, de forma que se reduzca la necesidad de subsidios. El uso de servicios energéticos no solamente está limitado por el nivel de acceso, sino también por la asequibilidad de los dispositivos de consumo y del suministro eléctrico que estos necesitan.
Se recomienda que el sistema domiciliario solar básico sea de tercera generación (3G), en el rango de 50-100 Wp y 10-20 Ah de batería de litio, ampliable, y con sistema de prepago integrado. Se deben hacer disponibles equipos de niveles superiores y para usos productivos domésticos o comerciales más comunes y de baja intensidad energética (refrigeración) para quien pueda pagar por ellos.
El suministro a este nivel sería en corriente continua (DC) por simplicidad, costo, y por existir en DC los dispositivos de consumo necesarios. Se debe exigir el uso de equipos que permitan la eventual conexión a la red principal o a una mini-red en aquellos casos en los que esto se considere una posibilidad razonable.
La escalabilidad técnica de los equipos/sistemas para poder incrementar los servicios ascendiendo toda la escalera de electrificación está conseguida con la tecnología actual. Por tanto, debe exigirse que los sistemas que se instalen sean escalables, evitando así una barrera para el aumento del nivel de electrificación.
Los equipos con tecnología PAYG deben ser compatibles con cualquier otro equipo o sistema del mercado, por lo que deben basarse en los protocolos abiertos, para evitar problemas en caso de rescisión de la concesión, o al acabar la misma.
Modelo de negocio
La electrificación debe ser universal, lo que requiere que el modelo incluya una entidad con responsabilidad sobre el suministro a la totalidad de las demandas de electricidad en un territorio, con responsabilidad del suministro por defecto (no dejar a nadie atrás) y de último recurso (reemplazar a suministradores que fallen o abandonen).
El planteamiento del suministro debe garantizar la permanencia en el tiempo, lo que requiere reunir los siguientes factores:
- se deben seleccionar operadores con garantías de continuidad, suficiente experiencia con comunidades rurales aisladas, y preferentemente con arraigo en el país;
- el modelo de negocio y regulatorio que se plantee debe ser consecuente con lo anterior: seguridad jurídica y viabilidad económica, que ha de estar basada en un reconocimiento del costo total de proporcionar el servicio eficientemente;
- se requiere la apropiación y participación de la comunidad.
El suministrador debe recibir una remuneración prefijada cuyo objeto sea cubrir todos los costos eficientemente incurridos en proporcionar el servicio con un suministro fotovoltaico aislado.
Debe considerarse la vida útil de los equipos y su necesaria reposición, los costos de operación y mantenimiento, financieros y administrativos, siguiendo las prácticas habituales de remuneración de la distribución. Estos costos deben incluir los costes iniciales de localización, interacción con las comunidades, y capacitación. La determinación en cada caso de esta remuneración podrá resultar de un proceso competitivo de licitación o por un procedimiento hecho público por el regulador.
Se deben fijar en la concesión métricas de desempeño y se debe supervisar su cumplimiento, y aplicarse las penalizaciones que correspondan. La morosidad es un indicador importante.
El modelo de negocio debe incluir Centros de Atención al Usuario (CAU) próximos y a cargo de emprendedores locales previamente seleccionados y capacitados, a cargo de actividades de OyM y venta de dispositivos de consumo compatibles, eficientes, de buena calidad y de precios razonables. Estos centros o similares deben estar a cargo de personal local debidamente seleccionado y capacitado.
Todos los usuarios deben pagar una cuota regulada por servicio, de forma que sean sujetos de obligaciones y de derechos. Se debe aplicar la misma cuota mensual fija por servicio para el suministro básico en todas las ZNIs, independiente de la energía que se consuma.
Como la capacidad de pago es típicamente muy baja entre los usuarios en las ZNIs, la cuota por servicio para el suministro básico debe ser subsidiada, con el subsidio – que implícitamente recibe el usuario y explícitamente el suministrador para recuperar el coste total del servicio – aportando la mayor parte del coste real de suministro, de forma que la cuota sea asequible.
Los CAU podrán ofrecer SFA para su venta, pero sin derecho a subsidios, así como contratos de mantenimiento y asistencia técnica en las mismas condiciones que para los equipos bajo el esquema regulado de cuota por servicio. Los CAU deberán ofrecer equipos de mayor capacidad, con el mismo sistema de prepago integrado, con tarifas también subsidiadas según se determine.
Participación de las comunidades
Los proyectos de electrificación en las ZNIs tienen una elevada componente social, incluyendo los aspectos de género, por lo que su desarrollo implica adaptarse a los tiempos y condicionantes de las comunidades afectadas. Se requiere la participación y apropiación de la comunidad y se debe visibilizar la presencia del Estado.
Especial énfasis requiere la relación con las comunidades a través de sus órganos propios de interlocución, si los hubiera, o con representantes de los usuarios.
Usos comunitarios y productivos
Los servicios energéticos comunitarios básicos – iluminación pública, enseñanza, centro de salud – deben incluirse en el consumo básico mínimo de las comunidades, que es el objetivo prioritario de la electrificación.
Pero la generación de ingresos es la forma más eficaz de lucha contra la pobreza. Por ello se recomienda que el Gobierno ponga en marcha en paralelo con el plan de electrificación de viviendas y usos comunitarios, el diseño e implementación de un plan dedicado a los usos productivos, mediante proyectos específicos donde se hayan identificado y valorado previamente las oportunidades, y establecido unos objetivos y una hoja de ruta. Esto requiere una posición activa por parte del Estado y la colaboración estrecha de expertos en desarrollo local.
Proporcionar acceso a los servicios energéticos a las comunidades rurales aisladas en las ZNI es un elemento clave en su futuro desarrollo, es parte integrante del compromiso para cumplir los Objetivos del Desarrollo Sostenible – el SDG7 en particular – y es necesario para que estas comunidades y regiones transiten hacia una paz duradera.
Autor: Julio Eisman Valdés, Patrono y voluntario de la Fundación Ingenieros ICAI
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